Observaciones al
Proyecto de Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano sustentable. R.M. 125-2016 – Vivienda. 28 de mayo 2016
Percy Cayetano Acuña Vigil
Este documento es la base del reglamento que hoy se presenta, igualmente de desfasado y a destiempo.
Dicho documento está fuera de actualidad porque no toca los aspectos críticos del desarrollo urbano que son de prioridad en este momento en el Perú, y fuera de contexto por no ser un instrumento de Gestión que haya sido concertado en el proceso con los actores del desarrollo urbano real que son las empresas y la sociedad civil. Esperar a estar de salida y a última hora no le da ninguna validez a este documento.
En este documento, que como ya hemos indicado no constituye un plan sino que es un documento de intenciones, se hace una serie de propuestas bajo el rubro de que corresponden al desarrollo urbano del país. Estas propuestas entran en el campo socio-económico y soslayan las que corresponden al tratamiento directo de la problemática de desarrollo urbano.
Estas propuestas corresponden a un ámbito intersectorial y se encuentran dentro de las competencias de un organismo como el CEPLAN de acuerdo con la Ley 28522, ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, promulgada el 22 de mayo del 2005.O
No contempla lo especificado por la Ley Marco del Presupuesto Participativo 28056 del 8 de agosto del 2003 en cuanto a la participación de los gobiernos regionales, locales y de las organizaciones de la sociedad civil.
Sus propuestas requieren compatibilizarse con La Ley Orgánica de Municipalidades, La Ley orgánica de Gobiernos Regionales, La Ley de Bases de la Descentralización., La Ley 27658, Ley marco de Modernización de la Gestión del estado.
La propuesta de sesgo neo liberal que postula este documento entra en conflicto con la Constitución que consagra un modelo de «economía social de mercado», en el cual el Estado regula la actividad privada mediante normas jurídicas, vigila el cumplimiento de las normas, sanciona las infracciones, garantiza los servicios básicos a la población de menores recursos y actúa, subsidiariamente, en áreas en las cuales el sector privado difícilmente puede ingresar.
La finalidad del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el objeto del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) se enmarcan en el proceso de reforma del Estado, orientado a superar la improvisación y la falta de racionalización del presupuesto público. Pero para ello, no basta la formulación de proyectos legislativos, porque las leyes no crean ni cambian realidades por sí mismas, sino que ayudan a canalizar los procesos sociales y económicos ya existentes. Este documento requiere por lo tanto ser revisado por el Concejo Directivo del CEPLAN y por el Foro del Acuerdo Nacional, instancias que no han sido participes públicamente de este documento.
Sin un Plan de desarrollo no hay nada que reglamentar. Sin embargo ahora se pretende reglamentar sin tener un referente de valor.
Además este documento no tiene utilidad desde que una nueva administración entra en funciones a partir de este 28 de julio y ella es quien definirá e implementará su política de desarrollo.
- EN CUANTO AL DESARROLLO URBANO.
En el Reglamento en consulta se observa que no se trata aspectos conceptuales fundamentales vinculados con el Desarrollo urbano.
El Desarrollo urbano implica una Política Nacional de Estado cuyas implicancias administrativas no son tratadas directamente en este documento. El desarrollo urbano se refiere directamente a las actividades Residenciales, Productivas, Industriales, Comerciales, Recreacionales, Educativas, De Salud y a la infraestructura que las hace factibles. Estos puntos no son tratados directamente en este documento.IO
En el sub sistema de actividad residencial por ejemplo se debe prever la localización de población en base a la oferta de puestos de trabajo, atractivo de las áreas residenciales, facilidades de transporte, costo de los viajes, etc. Ninguno de estos aspectos esta tratado, ni se presenta una imagen referencial al mediano o largo plazo cuando se quiere tratar el desarrollo urbano del país.
El sub sistema de actividad industrial no está tratado. Lo evidente en un documento de este tipo es prever cómo se oferta las fortalezas de nuestras ciudades para estimular localización industrial y como se hace para que nuestras ciudades no sigan expulsando industrias. Por ejemplo todos los parques industriales del país están colapsados por miopía de la legislación promotora, pero sobre esto no se propone ninguna línea de acción.
El sub sistema de actividad comercial tampoco es materia de atención.
Los otros sub sistemas directamente vinculados con el desarrollo urbano tampoco son tratados en este documento.
Los espacios en donde ocurren estas actividades deben ser materia de norma y esto no se trata tampoco en este documento.
Las comunicaciones que se dan entre estos espacios deben ser materia de norma, sin embargo sobre este punto no se dice nada. Solo se prevé construcción de vías. Es pues una visión ingenieril y carente de visión urbanística del desarrollo urbano la que se presenta en este documento.
El sistema de transportes urbano requiere partir por estudiar el sistema de actividades urbanas del país vinculadas por relaciones funcionales a través del tiempo. Estas relaciones funcionales están cambiando y los grandes proyectos las están modificando dramáticamente. Sobre esto no se hace ninguna previsión concreta.
Sobre el medio ambiente no se postula nada concreto. Es conocido que en el espacio territorial nacional no queda un solo lugar que no esté depredado y sujeto a contaminación creciente tanto por la actividad privada organizada como por la actividad ilegal. Sobre este aspecto no se postula nada.
En este documento no se prevé la naturaleza, cantidad y calidad del cambio que se requiere en el sistema urbano nacional de asentamientos para generar un proceso de desarrollo. No indica con claridad las condiciones actuales de un sistema urbano colapsado, que no es competitivo ni moderno y que en muchos casos sigue en las condiciones del siglo XVIII, y no señala la calidad del cambio que se requiere, ni los esfuerzos que son necesarios para obtenerlo.
Tampoco indica cómo debe de darse la descentralización de funciones y la desconcentración de actividades que son vitales para organizar el sistema urbano nacional, ni establece la política de acondicionamiento territorial que se requiere para posibilitar el desarrollo urbano del país.
Es evidente la ausencia de base epistemológica para tratar el problema del desarrollo en el Perú y reglamentarlo sin el sustento de una política concreta de desarrollo.
2. LEGITIMIDAD VERSUS LEGALIDAD.IO
Se requiere enfrentar con norma la permanente y continua ocupación de espacios públicos a través de procesos informales progresivos, como el de los mercados ambulantes que se aglomeran poco a poco o inmediatos como las invasiones planificadas de terrenos para fines habitacionales. Esta informalidad evidencia varios fenómenos sobre los cuales no se toma ninguna previsión: una fuerte demanda de suelo urbano insatisfecha y una combinación típica de especulación – permisividad – legitimidad versus legalidad.
No niego que los pobladores tienen necesidades que resolver, sin embargo, existen derechos de la comunidad y derechos cívicos e intergeneracionales y que los futuros habitantes de la ciudad tienen que recibir un espacio urbano con potencial de desarrollo, saludable y que permita mejor calidad de vida. Los vecinos que perdieron el parque Cánepa, en La Victoria, para dar paso a un centro comercial y una cadena de restaurantes saben de la invaluable pérdida de un espacio vital, aunque la municipalidad cobre más rentas, con un medio ambiente insalubre y en condiciones de calcutización al interior de los locales comerciales, frente a lo cual ningún organismo técnico se pronuncia ni interviene. Este es otro aspecto que no se trata en este reglamento.
¿Qué hace la ciudad? Espera a que la próxima tragedia ocurra para que entonces empiecen recién a echarse la culpa todos quienes tienen responsabilidad directa en el control del desarrollo urbano de la ciudad.
3. RESPUESTAS INCONCLUSAS FRENTE A LA INFORMALIDAD.
Este reglamento no trata este problema de la informalidad en el uso del espacio urbano. Deja a las municipalidades a su libre criterio para enfrentar este problema sin norma y sin guía.
Se ha descubierto que la calle es la alternativa de autoempleo para un gran sector de la población y las municipalidades dan concesiones temporales para que se use, aparentemente creyendo que han comprendido una necesidad, pero su respuesta como autoridad se queda inconclusa, es enseñanza deformante dada por quien debe ser la guía para el urbanismo y la práctica de las buenas costumbres cívicas y se convierte en generadora de otros problemas de mayor trascendencia.
No debemos olvidar que el surgimiento de los campos feriales fue como salida transitoria al comercio ambulatorio del Centro Histórico de Lima. Sin embargo, el campo ferial Amazonas ocupa un espacio que ha bloqueado la ejecución de obras importantes para la ciudad. Esa es la solución facilista que es típica del actuar en la ciudad. Siempre lo más fácil y lo que demanda menos esfuerzo.
Tal es el caso por ejemplo de la salida para autorizar los micros y las combis. La salida más fácil, “imaginativa” recuerdo que algunos entendidos así la calificaron, y solo esa medida populista convirtió a Lima en el infierno de caos de tráfico que es hoy día. Los administradores de ese entonces simplemente se lavaron las manos y nunca más se acordaron de la desgracia que cometieron. Esa zona era parte de la ruta del anillo interno de Lima, contemplado en el Plan de Desarrollo Urbano de los 80.
4. CLAVES PARA UNA INTERVENCIÓN MEDIANTE CONTROL URBANO.
El Reglamento de Acondicionamiento Territorial, Desarrollo Urbano y Medio Ambiente señala que las calles, parques, plazas, paseos, áreas de conservación y protección, playas, ríos y lagos, así como otras áreas de uso público tienen el carácter de intangibles. Los municipios no deben permitir su uso para fines diferentes a los que su carácter de bien público impone. Sin embargo la tendencia observada es que esto es letra muerta, peor aún nadie se ocupa de esto y tanto la población como la empresa privada cuando le conviene, hacen uso de estos espacios en forma indiscriminada y a vista y paciencia de todo el mundo.
Poco a poco se ha perdido la noción de que las municipalidades deben de hacer Control Urbano. Esto deviene de una clara consciencia cívica que día a día se ha perdido y ya nadie entiende que quiere decir. Ahí tenemos lo que paso en el incendio de mesa redonda por falta de Control Urbano, peor aún en el caso del Jockey Plaza, típica tragedia por ineficiencia municipal, que ha sido disfrazada. El Reglamento propuesto no hace frente a este problema.
5. NO SE INTERVIENE SOBRE LA PLUSVALÍA URBANA
Los efectos perniciosos de las políticas aparentemente inocuas, e incluso igualitarias, de generalización de la accesibilidad o extensión indiscriminada de las redes (que a menudo sólo esconden la extensión de plusvalía urbana), llevan a una clara especialización del espacio, donde son los costes de conexión a las redes, y no su simple existencia, los que actúan de discriminadores; la financiación de esas redes por métodos de concesión y peaje agravan las diferencias espaciales en la medida que dañan de muy distinta forma a las diferentes economías familiares.
Y, en el extremo, esa indiscriminada ocupación del territorio se traduce, como lo muestra el ejemplo analizado, en un incremento del precio del suelo y en un consecuente incremento del precio de la vivienda que deja a amplias capas de la población fuera del mercado, incrementando los procesos de informalidad en la producción de viviendas y de posible marginalidad social.
En el Perú los instrumentos de gestión del D. U. el Impuesto Predial, y el Impuesto a la Alcabala, se empiezan a aplicar a partir de 1960. Con la Reforma tributaria de 1980-81 se plantea la Contribución de mejoras, la cual recién en 1985 se reglamenta. Sin embargo en 1993 fue derogada. Posteriormente se establece una Contribución Especial de Obras Públicas y los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles. Estos instrumentos son los que conforman el marco Legal y Jurídico que norma el Desarrollo Urbano.
Este reglamento no norma nada al respecto. Aquí se encuentra la base del financiamiento del Desarrollo urbano, financiamiento que si existe en nuestros países vecinos desde hace mucho tiempo y que aquí es ignorado.
6. LA SOSTENIBILIDAD ES UN SALUDO A LA BANDERA
Cuando se oye hablar de sostenibilidad se sabe que:
Sostenibilidad implica que se debe tratar de integrar calidad de vida y vitalidad económica mediante una mejor distribución y lucha contra la exclusión. Pero de la boca para afuera. La exclusión es la condición natural existente hoy día, a pesar de los vanos e infructuosos intentos.
7. TAMPOCO SE TIENE EN MENTE EL PROBLEMA DE LAS BARRIADAS.
Para este reglamento este problema central no existe. El Perú es una gran barriada en términos estadísticos y esto no se trata ni se reglamenta porque no es una política de Estado.
8. NO SE CONSIDERA LA LEY DEL SUELO: AQUÍ NO SE CONSIDERA EL DERECHO A LA VIVIENDA.
La ley de Suelo nace con la vocación de consolidar el derecho a la vivienda como “un derecho social y universal” y aspira a cerrar la “brecha” entre los ingresos medios de una persona joven y el precio de una vivienda en propiedad o en alquiler. “Es decir, que su salario les permita acceder a un piso y con él a su autonomía”.
// PAV.
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